Sve što niste znali o izmenama Zakona o javnim nabavkama

Izmenama i dopunama je izvršeno dalje usklađivanje Zakona sa Direktivom EU 2014/24 i pojednostavljen je postupak planiranja i sprovođenja javnih nabavki. Sa druge strane, ukidanje liste negativnih referenci i davanje diskrecionog ovlašćenja naručiocima da mogu da zaključuju ugovore sa naručiocima koji su povredili pravila konkurencije ili pravila o sprečavanju sukoba interesa može da se tumači i kao nagrada ponuđačima koji krše zakon. Takođe, davanje ovlašćenja naručiocima da zaključuju ugovore, i pored podnetog zahteva za zaštitu prava, u situaciji kada se na odluku po podnetom zahtevu za zaštitu prava čeka po nekoliko meseci, u najmanju ruku, dovodi do pravne nesigurnosti.

Dana 12.08.2015. godine je počeo da se primenjuje Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama.

Zakonom je izvršeno usklađivanje osnovnih pojmova sa Direktivom EU 2014/24 (pojam naručioca, ugovora o javnoj nabavci, okvirnog sporazuma, istovrsnih dobara, usluga i radova). Ono što bi moglo da bude predmet različitih tumačenja su pravna lica osnovana u cilju zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koja imaju industrijski ili trgovinski karakter, a na koje se ne primenjuje Zakon o javnim nabavkama. Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, dva su odlučujuća kriterijuma za određivanje pravnih lica koja imaju industrijski ili trgovinski karakter: da li posluju u tržišnoj utakmici i da li je osnovni razlog obavljanja delatnosti sticanje profita.

Uveden je institut mešovitih javnih nabavki, odnosno propisana su pravila za postupanje naručilaca u slučaju mešovitih javnih nabavki.

Usklađeni su slučajevi nabavki na koje se zakon ne primenjuje sa Direktivom EU 2014/24. Ukinuta je obaveza Uprave za javne nabavke, da, na osnovu primljenog plana javnih nabavke obaveštava naručioce da za neku od nabavki nema uslova za izuzeće od primene ovog zakona, tako da se postavlja pitanje ko će kontrolisati naručioci pravilno primenjuju izuzetke od primene zakona.

Uvedena je obaveza naručilaca da na svojim sajtovima objavljuju interne planove i planove za sprečavanje korupcije. Sa druge strane je ukinuta obaveza tzv. "velikih naručilaca" da formiraju posebnu službu koja će sprovoditi kontrolu planiranja, sprovođenja postupka i izvršenja javnih nabavki. Ovo ukidanje je pravdano objašnjenjem da bi interna revizija kod naručilaca trebalo da obavlja iste poslove kao i služba koja je ukinuta. Postavlja se pitanje koliko je u praksi primenjuje institut interne revizije, a posebno imajući u vidu zabranu zapošljavanja u državnim organima tako da je ukidanje posebne službe za suzbijanje korupcije upitno.

Unapređeno je načelo transparentnosti tako što je uvedena obaveza za naručioce da objavljuju odluke koje donose u postupcima javnih nabavki na Portalu javnih nabavki.

Povećana je procenjena vrednost na osnovu koje se određuje da li je reč javnoj nabavci male vrednosti, odnosno prag za nabavke ispod koga se Zakon ne primenjuje. Takođe se novina ogleda u tome da se na nabavku određenih vrsta usluga može primenjivati postupak javnih nabavki male vrednosti, bez obzira na procenjenu vrednost (pravne usluge, zdravstvene usluge i sl.)

Zakonom su izmenjene su odredbe o okvirnom sporazumu da naručilac može da, ukoliko naručilac ne dobije unapred određeni broj prihvatljivih ponuda koji je predviđen u pozivu za podnošenje ponuda, može da zaključi okvirni sporazum sa manjim brojem ponuđača, odnosno i sa jednim ponuđačem.

Pojednostavljena je sadržina plana javnih nabavki i predviđena mogućnost da naručilac pokrene postupak javne nabavke iako u momentu objavljivanja poziva za podnošenje ponude naručilac nema obezbeđena finansijska sredstva, pod uslovom da mu do početka izvršenja javnih nabavke budu plaćena neophodna sredstva za izvršenje predmetne javne nabavke.

Istovrsna javna nabavka se prema njenoj svrsi ili nameni, pri čemu isti ponuđači u odnosu na prirodu delatnosti koju obavljaju mogu da je ispune (ne više prema klasifikaciji u Opštem rečniku javnih nabavki).

U vezi sa obaveznim uslovima za učešće u postupcima javnih nabavki, ponuđači više ne moraju da dostavljaju dokaz da nemaju zabranu obavljanja delatnosti koji važi na dan podnošenja ponude.

Naručilac može odrediti u konkursnoj dokumentaciji da se ispunjenost svih ili pojedinih uslova, osim obaveznih uslova, dokazuje dostavljanjem izjava kojom ponuđač pod punom materijalnom i krivičnom odgovornošću potvrđuje da ispunjava uslove. Naručioci su u obavezi da, pre donošenja odluke o dodeli ugovora, od ponuđača čija je ponuda ocenjena kao najpovoljnija zatraže da dostavi kopiju zahtevanih dokaza o ispunjenosti uslova. Takođe, naručilac nije dužan da od ponuđača zatraži dostavljanje svih ili pojedinih dokaza ukoliko za istog ponuđača poseduje odgovarajuće dokaze iz drugih postupaka javnih nabavki kod tog naručioca.

Postavljeno je ograničenje da minimalni godišnji prihod koji se traži od ponuđača ne sme biti veći od dvostruke procenjene vrednosti javne nabavke, osim u izuzetnim slučajevima kada je to neophodno zbog posebnih rizika povezanih sa predmetom javne nabavke, čime je htelo da se suzbije postavljanje diskriminatorskih uslova za učešće na tenderu.

Ukinuta je obaveza naručioca da odbije nesavesne ponuđače zbog povrede konkurencije, postojanja sukoba interesa itd. i ukinuta je lista negativnih referenci. Zakon samo propisuje da naručioci mogu da odbiju ponude iz navedenih razloga. Obrazloženje u predlogu Zakona, da su naručioci imali probleme jer se dešavalo da jedini ponuđač na tenderu ima negativnu referencu, te da nisu mogli da zaključe ugovor o javnoj nabavci, kao i da je izmenama Zakona izvršeno usklađivanje sa Direktivom EU 2014/24 je neutemljeno. Članom 57 stav 4 Direktive EU 2014 je propisano da naručioci mogu da isključe iz postupka javnih nabavki ponuđače zbog korupcije, postojanja sukoba interesa, neizvršenja ugovornih obaveza i sl, ali je takođe propisano da države članice mogu da zahtevaju od naručilaca da isključe "nesavesne" ponuđače iz postupka javnih nabavki. Dakle, ne postoji obaveza u Direktivi EU 2014/24 da se zakonom mora dati diskreciono ovlašćenje naručiocima da odbiju ponude "nesavesnih" ponuđača. Postavlja se pitanje da je potrebno dozvoliti ponuđačima za koje je odlukom nadležnog organa utvrđeno da su izvršili povredu konkurencije ili učinili krivično delo korupcije da učestvuju u postupcima javnih nabavki ili na neki način moraju biti kažnjeni iz razloga što postoji znatna verovatnoća da će se i drugim postupcima na isti način ponašati. Smatramo da bi svakako trebalo predvideti obavezu naručilaca da odbiju ponude podnete od strane maručioca koji su postupali suprotno pravilima o sprečavanju sukoba interesa ili učinili povredu konkurencije, a da bi se moglo ostaviti naručiocima da procenjuju da li će odbiti ponudu ukoliko je ponuđač odbio da zaključi ugovor ili pak ugovor nije izvršio.

Promenjene su odredbe o izmeni ugovora o javnoj nabavci, na način da naručilac može nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci, bez sprovođenja postupka javne nabavke, povećati obim predmeta nabavke, s tim da se vrednost ugovora može povećati maksimalno do 5% od ukupne vrednosti prvobitno zaključenog ugovora, pri čemu ukupna vrednost povećanja ugovora ne može da bude veća od 5.000.000, 00 dinara.

Promenjena je odredba u vezi sa aktivnom legitimacijom za podnošenje zahteva za zaštitu prava, u smislu da isti mogu da podnesu ponuđač, podnosilac prijave, kandidat, odnosno zainteresovano lice koji ima interes za dodelu ugovora, odnosno okvirnog sporazuma u konkretnom postupku javne nabavke i koji je pretrpeo ili bi mogao da pretrpi štetu zbog postupanja naručioca protivno odredbama ovog zakona. Ratio legis ove izmene je da se spreči zloupotreba ovog pravnog instituta. Pre izmena i dopuna Zakona je zahtev za zaštitu prava moglo da podnese svako zainteresovano lice, odnosno lice koje ima interes da zaključi konkretan ugovor o javnoj nabavci, što je dovodilo do situacija da su podnošeni zahtevi zaštitu prava iz razloga da bi se zaustavio postupak javne nabavke, a da podnosioci zahteva nemaju nikakav interes da zaključe ugovor o javnoj nabavci. U buduće, zahtev za zaštitu prava ne bi mogli da podnose ponuđači čija je ponuda bila odbijena kao neprihvatljiva jer i nemaju interes za dodelu ugovora, odnosno ne bi mogli da pretrpe štetu zbog postupanja naručioca. Takođe će se u zahtevu za zaštitu prava morati dokazati uzročno-posledična veza između postupanja naručioca i mogućnosti da za podnosioca zahteva nastane šteta.

Primena instituta zahteva za zaštitu prava je iskomplikovana novom odredbom kojom se ovlašćuje naručilac da može preduzima radnje, odnosno donosi odluke pre donošenja odluke o podnetom zahtevu za zaštitu prava. Ovakvo ovlašćenje naručioca može da dovede do paradoksalne situacije da ponuđač koji podnese zahtev za zaštitu prava zbog uslova u konkursnoj dokumentaciji rizikuje da njegova ponuda uopšte i ne bude razmatrana. Takođe je formulacija naručilac može da nastavi sa aktivnostima, i pred podnetog zahteva za zaštitu prava "kada bi zadržavanje aktivnosti naručioca u postupku javne nabavke, odnosno u izvršenju ugovora o javnoj nabavci prouzrokovalo velike teškoće u radu ili poslovanju naručioca koje su nesrazmerne vrednosti javne nabavke" ostavlja naručiocima široka ovlašćenja da mogu, i pored podnetog zahteva za zaštitu prava, da preduzimaju aktivnosti u sprovođenju javne nabavke. Ovde treba imati u vidu i činjenicu da se na odluku po zahtevu za zaštitu prava čeka i po nekoliko meseci, tako da se postavlja pitanja šta će se dogoditi ukoliko naručilac otpočne da sprovodi ugovor i pored podnetog zahteva za zaštitu prava, a nakon toga Komisija za zaštitu prava ponuđača usvoji zahtev za zaštitu prava.